菲新总统曾为南海合作“开价” 他能兑现诺言吗？

（来自外交学人：查雯）

在刚刚结束的菲律宾大选中，达沃市市长杜特地以较明显的优势当选菲律宾第16任总统。回顾过去几年来中菲关系的发展，菲律宾领导人的变更与两国关系的走向紧密相关。

阿罗约执政时期被认为是中菲关系发展的“黄金时期”，无论是经济合作，还是南海的合作开发，两国均取得了实质性进展，签署了60余项双边协议。

然而，亚谨诺上台后，转而奉行强硬的南海政策，两国关系持续恶化，并跌入历史低点。由于总统在菲外交政策制定的过程中起主导作用，国内舆论普遍期待杜特地的当选能为中菲关系带来转机。

为南海合作“开价”的新总统

在竞选期间，杜特地就南海问题发表的一些言论无疑提振了坊间的乐观情绪。不同于亚谨诺，杜特地在南海问题上的态度似乎更加务实，他甚至公开为中菲南海合作开出了“价码”。
在一次竞选活动中，杜特地就对中国隔空喊话，称“给我们的棉兰老岛建一条铁路！给我们建一条从马尼拉到比科尔的铁路！”“就像你们给非洲建的一样！”“让我们把争议放到一边！”“我们不要打仗！”

不仅如此，杜特地也对中菲双边谈判持更加开放的态度，杜特地及其团队曾明确表示，如多边谈判无助于解决南海争端，菲律宾愿与中国进行直接对话。

以上这些言论似乎是杜特地向中国发出的“非正式邀请”。应该怎样理解杜特地在南海问题上的立场？竞选时期的言论在多大程度上预示了新政府对华政策的走向？面对中菲关系可能出现的转机，中国应该如何应对？这些问题亟待理清。

“菲版特朗普”如何兑现竞选诺言？

首先，让我们来了解一下杜特地为中菲南海合作“开价”的国内政治背景。有媒体将杜特地比喻为“菲版特朗普”，认为他满口黄腔、通过蛊惑底层选民赢得了大选。

这样的概括其实并不准确。选前民意测验显示，杜特地的民众支持基础体现出了“跨阶级”的特征，这位所谓“菲版特朗普”并不缺少来自精英阶层和新兴中产阶层的支持。

在亚谨诺执政期间，尽管菲律宾经济稳步增长，政府也在铲除腐败方面取得了一定成绩，但政府的低效、以及菲律宾公共设施（尤其是交通运输系统）的落后，已经成为民众不满的主要来源。

杜特地以“严厉打击犯罪”、“改善政府公共服务”等主张为竞选纲领，赢得了菲律宾不同社会阶层选民的支持。

但当选后，杜特地也面临如何兑现竞选承诺的问题。在这样的国内政治背景下，杜特地很可能在南海问题上寻求与中国关系的缓和，以此换取实质的经济利益，尤其是中国在基础设施建设方面的资金与技术支持。

菲律宾只对中国“开价”吗？

尽管如此，对中菲关系的改善，我们仍应保持谨慎乐观的态度。新一届菲律宾政府的对华政策仍存在很大的不确定性。这主要体现在三个方面。

第一，杜特地缺乏在中央政府任职，以及处理外交事务的经历。其在竞选期间针对外交事务发表的言论，如究竟是通过双边还是多边谈判处理南海争端，存在前后不一、自相矛盾的现象。在一些具体政策的执行上，仍有很大的模糊性。

第二，亚谨诺的南海政策仍将对新政府产生一定牵制，这尤其体现在所谓“南海仲裁案”上。尽管杜特地不像亚谨诺一样对仲裁十分热衷，但由于亚谨诺政府的片面宣传，菲律宾社会（尤其是知识阶层）已经形成了这样一种认识，即认为中菲围绕仲裁存在的争议，是两种政治文化的交锋，这种思维模式强化了菲律宾民众的民族主义情绪。如果裁决对中国不利，裁决结果在菲民众之间激发的“正义感”和“民族自豪感”，将成为牵制菲律宾新政府调整南海政策的最重要的因素。

第三，杜特地对中菲南海合作的“开价”固然体现出务实的态度，但也存在其试图通过接近中国向美日施压，以换取更多经济利益的可能性。在通过经济外交改善中菲关系方面，中国面临着来自美国和日本的竞争。

不能一味让利，以防经济合作“政治化”

面对中菲关系可能出现的转机，中国是否应该加大经济筹码，以促成南海合作的实现？

以往的经验表明，类似的“以经促政”的做法可能并不适用于当下的中菲关系。如果一味地在经济合作中向菲律宾让利，不仅不利于南海问题的解决，反而可能使情况进一步复杂化。
阿罗约执政时期，中菲合作就在菲国内遭遇批评，阿罗约的反对者认为，中国通过经济让利，诱使菲律宾就主权问题让步。迫于国内压力，阿罗约终止了中菲南海合作，两国间的一系列重大经济合作项目也因各种原因搁浅。

当下，在经济领域开展合作，将有利于中菲关系走出低谷，但中国也应为中菲经济合作设定有限的目标。大国不会为经济利益放弃领土主权，绝大多数小国也不会做出这样的选择，对此，我们应该有清醒的认识。

相反，“政经分离”不仅可以使中国企业在市场环境中放手谋求商业利益的最大化，也可以在一定程度上避免中国投资项目在当地遭遇“政治化”。

在开展经济合作的过程中，我们也应该注重循序渐进，避免急于求成。杜特地作风强势、决断力强，这固然有利于重大项目谈判的推进。但根据以往的经验，如果领导“乾纲独断”，跳过国会、相关官僚机构、媒体以及民众，通过施加个人影响而签订的经济合作项目，很有可能在漫长的执行过程中，因国内政治的原因而遭遇不测。相反，经过双方艰难磋商，以及当地政府、媒体和民众充分辩论的项目，其执行则更有保障，也更有利于企业规避投资风险。

（作者是外交学院国际关系研究所讲师）
来源：澎湃外交学人。