张振江：国际移民的全球治理中，中国扮演何种角色？

从全球层面的国际移民治理来看，仅仅一个国家（无论是移出国还是移入国）做工作是不够的，还可能造成误解和矛盾。

中国新闻社（记者：吴侃）

在全球化时代，国际移民已经成为与政治、经济和社会紧密相关的重要议题，相较于全球治理领域的其他议题，国际移民的全球治理复杂性、困难度更高。

中国在海外移民治理和服务方面有哪些做法和经验？中国如何进一步参与到全球层面的国际移民治理中？暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院院长张振江近日接受中新社“东西问”独家专访，作出解析。

中新社记者：国际移民的概念和定义是什么？目前中国国际移民的概况如何？国际移民治理这一概念包含哪些内容？

张振江：国际移民是个持续发展和变化中的现象，关于它的概念和定义多种多样，有学术上的界定，有各国政府出于政策上的界定，还有相关国际组织在不同理念上的界定等。但各种定义都包含几个共同因素：流动者、跨国、移出国/祖籍国、移入国/居住国、居留时间等。

当前中国的国际移民状况是中国和平发展和国际影响力与日俱增的综合结果。可以简单将中国的国际移民分成两部分：走出中国的人和来到中国的人。中国人迁徙海外的现象很早就有，大规模的海外移民则开始于19世纪后期，主要是由西方殖民所带动的金矿和种植园对劳动力需求所催生。据统计目前海外华侨华人总数超过6000万人，遍布全球各地，其中改革开放以来的新移民超过1000万人。从人数上看，中国是世界移民输出大国之一。

国际移民治理是一种目前流行的宽泛说法，指围绕国际移民群体所展开的一系列国内层面(包括政府与社会，或者说官方与非官方)和国际层面的政策实施与行动协调。诸如保障移民群体的合法权益，维护移出国和移入国的安全与发展，移民移出国、移入国以及国际组织之间的相互协调等，目的是为移民提供一个和平稳定的发展环境，达到各方获益的共赢局面。

资料图：民众办理出入境证件。钟欣 摄

中新社记者：中国在海外移民治理和服务方面有哪些做法和经验？这些经验和做法对全球的国际移民治理有怎样的启示？

张振江：中国在服务走出去的华侨华人方面有着非常系统和独特的做法，也随着不同时期内外形势的变化而调整。新中国成立初期的侨务政策更强调捍卫国家主权、领土完整与政治安全，当然也尊重华人所在国的现代民族国家的建构。例如，在1950年代，与印尼和缅甸等国家就华侨双重国籍的问题达成不同的解决方案。改革开放后，经济建设成为国家的中心任务，招商引资引智便成为新的工作重点。进入新世纪，随着中国企业走出去，海外利益保护逐步成为新的工作重点。实际上，新世纪以来，至少有20个国家都尝试设置了中央政府层面的侨民管理专门机构，中国可以说是这方面的先行者。

其次，中国侨务治理与服务的理念也在与时俱进。现在，更多的是“爱侨”“护侨”与“利侨”，鼓励华侨华人在所在国安居乐业等。当然，随着国家实力的增长，维护包括华侨在内的中国海外利益也成了新的工作重点，有诸如利比亚撤侨等震撼人心的行动，还有疫情期间为海外侨胞和留学生发放抗疫物资，推出“春苗行动”等。广大海外侨胞在推动中国建设、联结中国与世界等方面也作出了重要贡献。

最后，要看到国家间关系的重要。纵观世界历史，在过去的几百年里，以领土、主权与国民为三大基本特征的现代国家无疑成为世界上最重要的组织单位，而国际移民却具有跨越边界、冲击主权和重组国民的特性，这些特性给包括华侨华人在内的国际移民群体带来了无限的复杂性。而中国的移民治理也充满了可圈可点的国际合作特征。

从全球层面的国际移民治理来看，仅仅一个国家(无论是移出国还是移入国)做工作是不够的，还可能造成误解和矛盾。制定一个全球层面的不同国家、不同角色之间协同配合的制度安排就显得非常重要了。

中新社记者：近年来中国逐渐成为有吸引力的“移民目的国”，中国在优化外来移民的管理服务方面有哪些举措？

张振江：回溯历史，外国人到中国经商和学习并不鲜见。随着改革开放以来中国国力增长、推行开放政策以及全球化的便利，中国不但是主要的“移民迁出国”，同时成为“移民目的国”。

如果按照严格的定居和入籍等条件界定，中国接受的外来移民人数并不多。据联合国相关机构统计，截至2019年，在中国的外国人数量为7万多。但如果加上近年来发展迅速的外国留学生群体，以及越来越多到中国从事短期和长期商务活动的外国人和其他各类人员，在中国生活的外国人远不止7万。

2019年中国国家移民管理局成立，统筹对在华外国人的服务与管理。根据最新统计，仅2021年1-6月新冠疫情持续暴发期间，国家移民管理局就为在华外国人签发停留居留证件38万人次。去年3月份，司法部和国家移民管理局还专门推出《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》，征求社会各界的意见。特别值得一提的是，对于新冠疫情期间在华居留的外国人，各级政府尽地主之谊予以了关照。

资料图：外籍人士正在上海市公安局出入境管理局内办理相关业务。殷立勤 摄

中新社记者：当前国际移民治理在哪些方面存在困境?中国如何进一步参与到国际移民领域的国际合作中去？中国提出的“人类命运共同体”理念是否可以回应全球移民治理中的一些问题？

张振江：国际移民的特性使得国际移民治理更加复杂，在实际治理实践中也更加困难。

首先，存在理论和理念上的分歧。如有观点坚持跨国迁徙是人的基本权利之一，但也有观点认为鼓励甚至诱导人的流动会破坏国家的发展与稳定。更重要的是，如果把这些人权与主权的抽象概念和原则放到具体的时间与空间当中，或放置到具体的国家和地区，问题和争论就会更多。

其次，当下的国际移民治理尽管包括国家、区域和全球等多层次的治理主体，但基本上还是以主权国家为主。具体到特定的国际移民群体，移民的移出国和移入国是最主要的治理主体。前者或注重“落叶归根”，后者则强调“落地生根”。不论是“归根”还是“生根”，如何将移民的力量纳入本国的建设和发展中，成为移出国和移入国对国际移民治理的首要政策目标。

也存在一定区域和全球层面行为体的协调，如国际移民组织和其他相关的非政府组织与机构等提供了大量的移民研究报告、数据信息和政策建议，也切实帮助了很多移民，但作用仍有限，也难以改变主权国家的相关政策。

最后，国际移民不仅是人口跨国流动问题，还是国际政治问题，譬如牵涉到移出国和移入国的国家安全与发展、国族的打造、国民的认同、穷国的人才流失、富国的人才吸引、资本和智力的流动、国家间关系等。

鉴于上述现状，目前全球层面的国际移民治理实际上还存在很多盲点与空白。相比国际贸易、国际金融、环境、气候等议题，国际移民的全球治理任重而道远。

中国已经在国际移民治理的国际合作方面做了很多工作。例如，中国在2016年加入了国际移民组织，2018年在联合国通过《安全、有序和正常移民全球契约》过程中，中国不但积极参与，而且还对《契约》的内容、制定和通过等作出了重要贡献。

“人类命运共同体”能够为国际移民治理的未来发展提供一种理念上的支持和实践上的指导。反过来讲，国际移民具有移出国的“文化根性”、移入国的“在地性”、连接移出国和移入国以及整个世界的“跨国性”，这三个特性，充分表明国际移民或将是“人类命运共同体”理念的最好践行者、建设者和受益人。

受访者简介：

张振江，教授、博士生导师，现任暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院院长、21世纪丝绸之路研究院院长、教育部人文社科重点研究基地主任、《东南亚研究》杂志社社长兼主编；毕业于新疆伊犁师范学院，南京大学国际关系史博士，中山大学中外关系史博士后；入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”，担任教育部高等学校政治学类专业教学指导委员会委员、中国东南亚研究会副会长、中国华侨历史学会副会长等；目前从事国际关系历史与理论、亚太国际关系、东南亚区域合作、跨国移民、华侨华人等研究。