巴塞尔协议监管的优势与局限｜国际

文/中国人民银行金融研究所副研究员张晓艳、张文婷
巴塞尔协议是巴塞尔银行监管委员会制定的一系列银行业监管规则，旨在提高金融稳定、降低银行体系风险、促进银行业公平竞争。巴塞尔协议自问世以来，已经有过三个版本，两次大的修订。2017年12月巴塞尔委员会推出了《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革最终方案》（以下简称《最终方案》），并确定于2022年在各成员国实施《最终方案》，标志着全球银行业监管正式逐步实施《巴塞尔协议Ⅲ》。
巴塞尔协议的优势
第一，“以风险为本”的监管理念
从1988年的《巴塞尔协议Ⅰ》到2010年的《巴塞尔协议Ⅲ》，国际银行监管逐步确立了“以风险为本”的监管理念，巴塞尔协议的这种演变也是为了应对国际金融、经济环境的变化和银行业组织模式与业务的创新。其中，《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》主要强调微观主体的风险管理，是风险管理技术不断进步的结果。《巴塞尔协议Ⅲ》是金融危机驱动的、对现有监管模式和监管标准的改革。金融危机暴露出当时银行监管中存在的问题，根据这些问题，以《巴塞尔协议Ⅱ》为基础，《巴塞尔协议Ⅲ》提出许多新的监管理念和标准，成为各国在新金融环境下改革银行业监管的主要参考。
巴塞尔协议的核心观点认为：银行是经营风险的企业，就要承担风险损失。损失分为预期损失和意外损失，资本的作用在于吸收意外损失。预期损失可以通过提取拨备来抵御，意外损失则需要通过资本来抵御。故而银行资本的多少决定了其所能承受的最大风险水平，即持有与之相匹配的资本，才是银行想要持续稳健地增长和发展的核心因素。因此，巴塞尔协议是通过资本抵御风险，秉承“以风险为本”的监管理念，主要关注三大基本风险（信用风险、市场风险和操作风险），使风险管理定性与定量相结合，标志着风险管理思想的重大变革。
第二，巴塞尔协议既关注银行机构的个体健康，也考虑到系统稳定性，同时将微观资本监管与宏观审慎监管纳入监管框架
从微观资本监管的角度，巴塞尔协议主要在五方面强化对银行机构的监管：一是实质性提高银行资本质量。《巴塞尔协议Ⅲ》把资本分为一级资本和二级资本，取消之前的三级资本，其中一级资本包含核心一级资本（普通股、留存收益）和其他一级资本（优先股、其他无期限损失吸收工具）。这种做法突出了普通股作为吸收银行损失的重要作用，解决了银行把表内资产转表外的方式来虚增资本充足率的问题。
二是扩大了风险资产的覆盖范围。次贷危机中，许多国际大银行在复杂资产证券化和交易账户业务中遭受大量损失，暴露了过去两个版本巴塞尔协议未能将一些主要的资产负债表内、表外风险和衍生交易相关的风险涵盖在资本计量中的缺陷。针对银行衍生品交易、证券回购和证券融资行为中出现的交易对手信用风险暴露《巴塞尔协议Ⅲ》提出了相应的资本缓冲要求，并鼓励银行将场外交易的衍生品合约在集中的交易所交易以减轻金融体系的系统性风险。所有这些措施的目的就是确保银行所有的风险都能反映在资本框架中。
三是银行须持有更多的资本来吸收各类风险损失。其中“核心”一级资本金占银行风险资产比重从2％提高至4.5％，一级资本金由4%提升到6%（总资本充足率8％保持不变）。二级资本适用于银行破产清算时的损失承担。此外，在最低资本要求之上，银行须增加2.5％的资本留存缓冲来增强危机时期银行对损失的吸收能力。资本留存缓冲的一个主要目的是阻止银行在资本状况恶化时仍然发放大笔奖金、分配高额红利，确保即使在危机期间，银行仍将大部分资金留在内部来维持正常的经营，减缓银行经营的顺周期性。
四是引入全球流动性标准来弥补资本充足率的不足。次贷危机以前，国际社会对银行流动性并无统一的定量监管标准，相应地对流动性风险也没有设立具体的、强制性监管指标。危机后，国际社会对银行流动性监管有了新的认识，新出台的监管规定中加强了对银行流动性的监管要求，提出两个主要指标：流动性覆盖率（LCR）和净稳定融资比例（NSFR）。
LCR强调银行用充足的高质量流动性资产来满足严重压力条件下的短期流动性需求，所衡量的是一个机构所持有的高质量、未设定抵押权的流动资产的数量能否弥补由监管者认定的、短期（30天）压力情形下的净现金流出。NSFR是对银行较长时间（1年以内）资产负债流动性错配的测度，反映了银行稳定的长期资金来源所提供的流动性能否覆盖银行所持有的各类表内外资产对流动性的需求，目的是为银行的资产业务、表外风险敞口和资本市场活动提供中长期的融资来源。
最后，协议要求银行进行更为严格的风险管理和信息披露，具体要求体现在支柱2和支柱3中。基于国际金融危机的教训，巴塞尔委员会认识到信息透明度的重要性，专门成立了信息披露工作组，整合并完成了资本充足率、流动性、杠杆率、大额风险暴露、总损失吸收能力等各项监管标准的信息披露要求，统一构建了独立于财务报告的、全球统一的监管信息披露模板。
就宏观审慎监管而言，巴塞尔协议主要体现在三个方面。一是杠杆率要求。实际上，杠杆率能够同时发挥微观和宏观审慎监管的作用。从微观审慎监管的角度出发，巴塞尔委员会的一项研究显示，杠杆率能够较好地区分最终需要政府支持及不需要支持的金融机构；而从宏观审慎监管的层面考虑，采用杠杆率指标能够阻止银行体系在年景好的时候杠杆率过高，在年景不好时的去杠杆化过程又会加重经济恶化，进而避免建立在风险加权资产基础上的资本要求对整个银行体系可能造成的无法预测的结果。
因为许多资产从单个银行来看是低风险的（如：评级很高的结构性产品、有抵押物支持的回购协议和衍生品交易），但这种表面看来是低风险的风险敞口一旦在银行体系内部累积起来就有可能造成系统性风险。
二是逆周期资本缓冲要求，银行须在年景好的时候增加资本金水平以供年景差时使用。为避免经济繁荣时期银行体系放松信贷评审标准所造成的信贷超常规增长，确保即使在金融危机期间银行体系仍能为实体经济提供信贷支持，《巴塞尔协议Ⅲ》要求银行持有与信贷超常规增长相挂钩的超额资本，又叫做逆周期资本缓冲要求。“逆周期缓冲”由普通股或其他能完全吸收亏损的高质量资本构成，区间为0～2.5%，各国监管机构可根据自身情况确定逆周期缓冲......
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文章来源：《清华金融评论》2023年8月刊总第117期
本文编辑：王茅
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