普惠金融视角下地方新型农村金融机构监管的完善 | 政策与监管

文/西北大学经济管理学院教授、博士生导师韩锦绵，西北大学经济管理学院硕士研究生程彬桓，西北大学经济管理学院博士研究生岳东岐
当前，监管的权责失衡、权力分散、效力受限与独立性缺失是制约地方新型农村金融机构监管有效性的主要因素。文章通过对此四类因素的深入探究得出以下对策建议：加强监管执法，守护金融稳定；强化独立监管，严控金融风险；打破沟通壁垒，整合监管资源；构建监管生态，共筑安全防线。
普惠金融是现代金融发展的重要战略方向，也是新时代金融强国五篇大文章的重要组成部分，其旨在确保所有社会群体都能平等、有效地获取金融服务。在乡村振兴战略和全面建设社会主义现代化国家的背景下，普惠金融的战略地位愈发凸显，而实现普惠金融的广泛覆盖和深入发展，离不开地方新型农村金融机构的有力支撑。
地方新型农村金融机构作为连接农村地区与金融市场的桥梁，承载着将金融资源引入农村、支持农村经济发展的重要使命。然而，这些金融机构在快速发展的过程中，由于地方金融监管体系的有效性与独立性缺乏，使之积聚大量潜在风险，对金融市场的健康稳定发展造成了潜在威胁。因此本文对新型农村金融机构发展现状进行深度剖析，通过对新型农村金融机构监管中存在问题的研究，为地方新型农村金融监管的完善提出了相应政策建议。
地方新型农村金融机构发展现状
自2006年银监会放宽农村金融机构准入政策以来，我国农村地区建立了三类新型金融机构：村镇银行、小额贷款公司与农村资金互助社。此类机构在普惠金融战略推动与金融支持下，通过为“三农”提供金融服务，实现了快速发展。
资产规模与地域分布
小额贷款公司自2005年试点后，经地方金融监管部门审批与监管，由各类投资者设立，专注于提供小额贷款服务。至2023年末，全国已有5500家小额贷款公司，实收资本超过7200亿元，贷款余额达7600亿元。村镇银行自2007年试点以来，经国家金融监督管理局审批与监管，由境内外金融机构及自然人等出资设立，专注于为农村地区提供金融服务。至2023年末，全国共有村镇银行1636家，占全国银行业金融机构总量的36%。农村资金互助社作为社区互助性银行业金融业务，自2008年开始探索发展，由公民自愿入股组成。至2023年6月末，全国共有资金互助社23家，为农村地区提供了重要的金融服务补充。
至2022年末，我国东（包含东北地区）、中、西部农村村镇银行数量占比分别为43.6%、27.4%、28.9%；小额贷款公司数量占比分别为50.8%、18.5%、30.7%；农村资金互助社数量占比分别为46.7%、23.3%、30%。新型农村金融机构除东部地区设立数量较为突出外，整体分布较为均衡，使金融服务效率、普及性与包容性得到有效提升。
业务范围与服务创新
在长期的二元经济结构影响下，我国农村经济发展面临严峻滞后的问题，城乡金融资源配置失衡的矛盾愈发凸显。为了改变农村地区银行业金融机构网点稀缺、机构多元化程度低、金融供给不足以及市场竞争不充分等现状，新型农村金融机构应运而生。目前，新型农村金融机构业务范围基本包含金融服务的基础性内容，涵盖存、贷、贴现以及买卖政府金融债权等方面。对于服务创新层面，新型农村金融机构大力发展金融科技，下沉服务普惠金融客群，不仅提升了金融服务的效率和质量，还有效拓宽了金融服务的覆盖面和触达度，满足了农村地区多元化的金融需求。
潜在风险暴露
在新型农村金融机构迅猛发展的浪潮中，其带来的经济效益与社会影响显著，但同时也随之产生了一系列不容忽视的风险议题。首先是信用风险。新型农村金融机构主要服务于“三农”，而农村地区的信息透明度相对较低，新型农村金融机构在贷款过程中可能难以准确评估借款人的信用状况。此外，农民作为新型农村金融机构的主要客户群之一，其贷款用途多与农业生产相关，而农村地区经济环境和市场条件具有不稳定性，可能导致农产品价格出现波动，使农民的还款意愿和能力受到影响，从而导致贷款违约风险增加，对机构的稳健运营构成威胁。其次是操作风险，新型农村金融机构内部人员由于金融知识欠缺、风险意识不足、缺乏专业培训等原因，可能利用职权之便，进行贪污、受贿等违纪违法行为，从而出现违规放贷、贷款用途不明等问题。而内部控制的执行力度不足，可能导致在业务操作、财务管理、风险监控等方面存在漏洞，出现内部流程设计不合理、操作权限不明确、审批流程不严格等问题，从而加剧操作风险，对新型农村金融机构商誉与长期发展造成负面影响。最后是合规风险。新型农村金融机构在发展过程中可能面临机会主义行为，新型农村金融机构例如小贷公司，可能利用信息不对称的机会，采取欺诈等行为，非法集资吸收公众存款，以追求自身的利益最大化，从而增加资金链断裂与市场信心下降的可能性。
新型农村金融机构监管中存在的问题
新型农村金融机构作为农村金融体系的重要组成部分，其资产规模与地域覆盖面积迅速扩大，为“三农”发展做出了重要的贡献，但发展过程中也随之暴露了一系列风险。由于金融监管的滞后性，使得地方金融监管体系在新型农村金融机构领域也暴露了一系列亟待解决的问题。
权责失衡与执法难题
一是在新型农村金融机构的资产规模迅速扩张背景下，金融风险的发生概率呈现逐步攀升的趋势。当前，在我国新型农村金融机构监管体系下，监管权集中在中央部委，这种中央集权的监管模式对地方金融监管有效性造成了一定程度的削弱。同时，当新型农村金融机构出现风险时，地方政府往往因缺乏相应的监管权而无法及时有效地进行干预和处置，从而加剧金融风险扩散的可能性。且当新型农村金融机构风险爆发后，地方仍要承担属地处置责任，造成了监管权与责任划分的失衡。而中央与地方之间缺乏足够的沟通和协调，问题处理存在明显的滞后性，当地方新型农村金融机构风险爆发后，处置责任由地方承担，导致中央问题处理的积极性与效率无法保障。二是新型农村金融机构的特殊性要求地方金融监管机构具备更高的专业性和灵活性。但是，在现行监管体系下，地方金融监管机构往往缺乏足够的专业技术人员和执法人员，导致在监管新型农村金融机构时存在盲点与漏洞。三是非法集资和金融诈骗等金融违法行为在新型农村金融机构领域频繁发生。此类违法行为不仅损害了金融消费者的合法权益，也破坏了农村金融市场的稳定。然而，当前现行法律制度的模糊性和不完备性，导致地方金融监管机构在打击这些违法行为时面临着诸多困难，缺乏明确的法律指导使得监管工作难以有效开展。
监管分散与协调难题
一是在我国地方金融监督管理体系中，多个部门共同承担着金融监管的职责，包括地方金融监管部门、中央金融管理部门在地方的分支机构、发展改革委员会、财政局等。然而，这些部门在监管工作中却面临着相互独立、信息沟通不畅的难题。这种独立分散的监管格局导致实际工作中监管交叉、监管缺失和信息不对称等问题频发。二是在地方金融监管体系中，为了协调参与金融监管的各个部门，国务院与地方政府分别成立了金融稳定发展委员会办公室与相应的地方政府议事协调机构。但这些机构主要承担的是议事协调职能，而非实权管理，在面对金融监管工作中的实际问题和困难时，这些协调机构往往难以发挥实质性作用，导致问题无法得到及时有效的解决。近年来，村镇银行管理混乱的问题频繁出现，这一乱象与金融监管体系中部门间信息沟通不畅、监管职责不明确等问题紧密相关。
效力受限与法权难题
一是地方金融监管部门缺乏执法权威性，《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》等现行法律主要赋予国家金融监管机构监管权力，而地方金融监管部门在法律层面并未获得明确的授权。地方金融监管部门的权力多来源于国家部委制定的规章制度和规范性文件，这些文件虽然具有指导性，但缺乏法律授权的权威性与稳定性。二是在法律保障缺失的背景下，新型农村金融机构在面临地方金融监管时，可能会因为监管权力的不确定性而采取规避行为，甚至无视监管要求，进行违规操作。且地方金融监管部门在监管过程存在着复杂和烦琐的程序，导致监管效率降低，这不仅损害了金融消费者的利益，也对农村金融市场的稳定造成了威胁。
独立性缺失与效能难题
一是地方金融监管体系在对新型农村金融机构监管方面的独立性难以保障。在地方金融监管体系下，监管部门存在着与地方金融发展及整体经济发展之间界限模糊的问题，在地方政府致力于经济发展和扶持地方企业的背景下，地方金融监管体系可能被用作政府推动新型农村金融机构发展的工具，导致金融监管部门监管独立性的削弱。二是地方金融监管体系在对新型农村金融机构监管方面的有效性降低。监管部门应地方政府发展要求，颁布一系列政策措施旨在促进新型农村金融机构发展，导致监管机制的扭曲与监管有效性的缺失，为农村金融体系发展埋下风险隐患。
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文章来源丨《清华金融评论》2024年7月刊总第128期
本文编辑丨周茗一
责编丨丁开艳、兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟
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