重新思考菲律宾的经济规划

作者：JC布农巴渊(JC Punongbayan)（原载于《菲律宾商报》）

在菲律宾，国家经济发展署负责制定国家经济总体规划。目前，菲律宾正在计划对国家经济发展署进行改革，以使其更好地应对21世纪的需求。然而，这些改革大多流于表面，主要集中在更改其名称和将其提升为新的内阁部门。如果国家经济发展署与更活跃的机构合并，将有助于加强不同政府实体之间的政策协调。

国家经济发展署成立于1972年9月24日，也就是时任总统老费迪南德•马科斯宣布军管的第二天。国家经济发展署的使命是“制定持续、协调和全面整合的社会经济政策、计划和项目”。每六年，国家经济发展署会制定《菲律宾发展计划》，该计划被认为是现任政府的“发展总体规划蓝图”。国家经济发展署还负责批准大型基础设施项目(如铁路和机场)，并确保政府的目标与可持续发展目标保持一致。国家经济发展署在与经济发展相关的内阁集群和跨机构委员会中占据重要地位。

一项参议院提案建议将国家经济发展署改组为经济、规划与发展部。一位参议员表示，这一措施将使国家经济发展署“与其他部门处于平等地位”，并且“对于有效协调经济规划与政策实施是必要的”。

然而，仔细研究该提案可以发现，国家经济发展署的职能和任务并未发生实质性变化。更重要的是，该提案只是将国家经济发展署进一步固化为行政部门中日益冗余的机构。例如，众议院的经济、规划与发展部提案开篇就指出，“经济、规划与发展部将成为行政部门的主要政策、规划、协调和监督机构”。但这只是重申了国家经济发展署自成立以来一直在做的事情。

国家经济发展署的首任总干事杰拉尔多•西卡特(1973-1980年)指出，已故总统马科斯旨在重组官僚机构，并在戒严期间加速了这些努力。国家经济发展署改善了经济机构之间的协调，马科斯亲自领导其董事会，负责批准基础设施项目。

尽管国家经济发展署促进了经济协调并增加了基础设施支出，但在其他领域却举步维艰。包括西卡特在内的技术官僚推动贸易自由化，与在马科斯保护主义贸易政策下获益的盟友发生冲突。这些冲突削弱了国家经济发展署的影响力，导致包括西卡特在内的多名官员辞职。

1986年人民力量革命推翻马科斯后，国家经济发展署继续制定政府的发展计划、审查基础设施项目并协调各经济机构的行动。然而，随着独裁者的权威消失，国家经济发展署的作用逐渐减弱。其他机构，如财政部和预算管理部，在经济政策制定中发挥了更大的作用。

多年来，国家经济发展署也一直难以确保其制定的许多发展计划和项目在实地得到实施。其缺乏行政权力是设计使然：其主要职能是协调各委员会，以“引导”发展计划的实施。

近年来，国家经济发展署的作用进一步减弱。例如，在前总统罗德里戈•杜特尔特任期内，中国贷款的快速扩张主要由财政部谈判和签署，而国家经济发展署仅负责监督相关项目或赠款的进展。近年来，在政府应对全球气候变化的承诺中，发挥主导作用的是财政部，而非国家经济发展署。与此同时，政府年度预算的制定也由预算管理部负责。国家经济发展署本身对预算的最终版本几乎没有控制权。

在小费迪南德•马科斯政府领导下，包括国家经济发展署秘书长安塞斯•巴利萨干在内的经济管理者提出了为国家健康保险公司和许多外资项目提供补贴的建议。但在预算审议期间，立法者取消了所有这些项目。小马科斯总统别无选择，只能签署一项充斥着立法者“猪肉桶”项目的预算法律，导致许多重要的社会服务支出项目(如医疗、教育和社会保护)被削减资金。

国家经济发展署的独立性也屡次受到考验，并经常被迫批准总统青睐的项目。在娥惹•马加巴牙•亚罗育政府(2001-2010年)期间，国家经济发展署负责人罗慕洛•尼利作证称，有人向他提供2亿披索(约合340万美元)以批准与中国中兴通讯公司的国家宽带网络交易。亚罗育据称牵涉其中，但公众的强烈抗议和立法听证会导致该项目被取消。这一丑闻损害了国家经济发展署作为规划机构的声誉。

总之，自20世纪70年代初成立以来，国家经济发展署的作用逐渐被削弱，沦为制定计划的机构，而这些计划大多无法实施。将其提升为内阁部门并不能解决这一根本问题。

更好的解决方案是将国家经济发展署整合到现有的内阁级部门中，例如财政部和预算管理部，以便发展计划更容易转化为更好的发展项目和成果。

将国家经济发展署与其他两个部门合并有充分的理由。这三个机构可以整合各自的专业知识，确保优质项目优先获得资金和执行，确保本地和外国资金来源充足，并确保关键发展项目在国家预算中优先获得资金。这种合并也符合以往技术官僚推动政府精简的努力。意大利、韩国和越南的一些模式可以作为参考。

这三个机构的合并并不能保证菲律宾会自动实现更好的发展成果。操作上也存在困难：公务员不仅会抵制必要的裁员，还会抵制组织文化和实践的协调需求。然而，这种合并有望改善当前体系，该体系已使国家经济发展署变得不那么重要，也难以解决菲律宾在21世纪的许多发展问题。仅仅将国家经济发展署转变为一个新部门是远远不够的。

作者是新加坡ISEAS—尤索夫•伊萨克研究所菲律宾研究项目的访问研究员。他是菲律宾大学经济学院的助理教授，也是在线新闻网站Rappler的专栏作家。原文为英文，刊载于ISEAS——尤索夫伊萨东南亚研究院的学术刊物Fulcrum。