21世纪的菲律宾经济转型 困难与挑战

作者：沈红芳 （原载国关国政外交学人）

内容提要

菲律宾是东亚最早走上工业化道路的发展中国家,但在20世纪60年代之后,经济发展呈现出"拉美式"特点。 1960年之后的近半个世纪,菲律宾经济结构的变化与其邻国相比显得十分缓慢。由于出口缺乏竞争力,国内市场狭窄,对工业尤其是制造业的发展形成制约。 20世纪90年代,菲律宾已由该地区的第二工业国沦为最大的农业国。菲律宾经济发展过程中"去工业化"是由其特定的历史、政治与经济等多种复杂因素所铸就,其中美国干涉、政治体制的低效、政局不稳是造成菲律宾经济发展滞后的重要原因。为了达到复兴制造业的目标,菲律宾政府制定了一条经济结构转换路线图。然而,对于当前菲律宾政府而言,要克服一系列政治经济困难实现经济转型,任重而道远。

作者简介：沉红芳，厦门大学国际关系学院/南洋研究院教授、博导，国家教育部人文社会研究基地东南亚研究中心研究员。研究方向为东亚国际经济关系、东南亚经济、菲律宾社会与经济。

由于历史、政治与文化上的原因，菲律宾独立之后在经济发展过程中存在着“去工业化”（de-industrialization）的特点。制造业发展停滞，出口不振，低储蓄率和低投资率一直是菲律宾经济增长的“障碍”或“瓶颈”，从而使得菲律宾就业问题一直非常严重。菲律宾的经济增长在相当大程度上仰赖其海外劳工海外汇款所带动的国内消费推动，并受到国内市场规模的制约。 21世纪以来，菲律宾政府采取了一系列措施，发展与信息产业相关联的业务流程外包提出了振兴制造业，创造就业机会，并将经济增长源从依赖海外劳工汇款带动的国内消费转变为由本国与外国投资带动的经济增长推动菲律宾的经济转型。然而，各种复杂经济与非经济因素相交织使得菲律宾的经济转型困难重重，前景未卜。

1.） 菲律宾经济发展过程中的“去工业化”

菲律宾是东亚最早走上工业化道路的发展中国家.20世纪60年代之前，菲律宾曾是东亚地区最先进的国家之一其经济实力只次于日本，超过马来西亚，泰国，印尼，新加坡和韩国.1960年国家的工业产值在GDP中所占的比例日本为45％，菲律宾为28％，新加坡为18％，韩国为20％，马来西亚为18％，泰国为19％，印尼为14％。部门的制造业一直被认为是发展中国家经济增长的基础，其产值在GDP中的比重，日本为34％，菲律宾次之，为20％，高于新加坡的12％，泰国的13％和印尼的8％。当时国际经济机构曾经预测，菲律宾拥有富国的自然资源，较高教育水平的劳动力和世界最富强的国家 - 美国公开支持的“自由民主”政府，具备了经济快速增长基本条件。不使用，加入到先进工业化国家的行列。

然而，半个世纪后的今天，菲律宾不但没有加入东亚先进的工业化国家与地区的行列，成为东亚“小虎”或“准小虎”，反而沦为东亚的“病猫”，被称为“亚洲的拉丁美洲国家“和”残疾人“，其经济发展模式呈现出拉美型二元断裂性的特征，具体表现为：低储蓄率，低投资率和低增长率，以及出口产业不振和农村发展的停滞20世纪60年代中期，菲律宾的人口收入被韩国，中国台湾超越，20世纪70年代后期被马来西亚超越，20世纪80年代被泰国超越，从2011年开始被印尼超越。世界银行统计表明，2014年菲律宾的人均国民收入（仅当3500美元，低于印尼的3630美元，与泰国和马来西亚相距甚远。

由于出口缺乏竞争力，国内市场狭窄，对工业尤其是制造业的发展形成制约。1960年至1993年的30多年间，菲律宾的农业产值占GDP的比率从26％降低为22％，降幅仅为4个百分点。同期，印尼的该项指标却从54％降为19％，降幅达35个百分点。因而，菲律宾已由20世纪60年代之前该地区的第二位工业国沦为最大的农业国。此外，菲律宾的服务业发展与马来西亚，泰国相比亦十分落后尤其是交通运输，电力，供水等公共设施和金融银行业等发展更为滞后。

与马来西亚、泰国和印尼相比较，菲律宾工业化在20世纪70年代之后具有明显的特征：工业内部结构变化较小；在人均收入低下的状态下发生了明显的去工业化过程（de-industrialization）。菲律宾制造业产出结构的数据表明，从1970年至2000年的30年里，除了电子产品制造业得益于政府的自由化改革，其产出比重有所上升，成为菲律宾制造业中的“骄子”之外菲律宾的工业内部结构基本上没有太多的变化。从制造业部门的增加值和就业指数来看，食品加工业、饮料和烟草产品在制造业部门中一直占据垄断地位，分别为50%和22%～25%。服装和鞋类部门的就业指数呈上升趋势，可是产出比重自20世纪90年代之后却呈下降颓势。以制造业在GDP中所占的比重来衡量，1970～1998年间马来西亚、泰国和印尼的该项指标在GDP中的比重均发生了很大的变化分别从占GDP的12%、16%和10%增至34%、29%和26%，然而，菲律宾却降至约20%，菲律宾的该项指标在2001～2010年的10年间仅升至23.7%，而2011～2014年又降为23%。

自20世纪70年代之后，菲律宾经济增长中的全要素生产率（TFP）便一直呈现负增长颓势。世界货币基金组织（IMF）的研究表明，1960～1994年，菲律宾的TFP年均增长率为-0.4%，其中1960～1973年为0.7%，1973～1984年为-1.3%，1984～1994年为-0.9%。博斯沃思和科林斯对菲律宾的TFP研究的数据结论是1960～1994年年均为0.4% 1984～1994年年均为-0.9%。萨雷尔的数据则表明，1978～1996年菲律宾的TFP年均增长率为0.8%，在东亚发展中经济体中表现为最差。

菲律宾经济发展过程中“去工业化”的特点是由其特定的历史、政治与经济等多种复杂因素所造成的。

首先是美国因素。美国在菲律宾长期实行新殖民主义统治，对菲律宾经济结构的转变产生了至少以下四个方面的阻滞作用。一是美国在菲律宾的新殖民掠夺使菲律宾经济蒙受了巨大损失。美国公司利用在菲享有的与菲律宾人的“同等权利”，控制了菲律宾的主要经济部门，榨取高额利润，大量财富转移向美国，这无疑影响了菲律宾的资本积累，阻碍了再生产的扩大。二是美国对菲律宾的经济发展战略与政策施加影响。菲律宾的经济发展计划、工业化战略与政策都是美国代为设计的其最终目的是为了维护在菲律宾投资的美国垄断资本的利益。菲律宾非必需工业品和奢侈品进口替代的生产的市场保护程度很高，进口替代工业持续时间很长，工业化发展方向从进口替代向出口转变的过程尤其艰难与复杂，这些都与美国资本在菲律宾的经济利益有着密切的关系。三是菲美特殊关系导致菲官僚垄断资产阶级与大地主阶级的惰性和保守性为了维护他们的既得利益，他们利用国家机器，极力保存、维护旧的产业结构，反对开放和发展面向出口工业，排斥除美国以外的其他外国资本。四是菲律宾民族资产阶级的反美情绪导致国家长期的闭关自守和排外。菲律宾于1987年2月制定的革命宪法将“菲律宾人优先”列入第12章有关“国民经济和国家资源”的条款，对外国投资领域和股份比重均作了严格的限制。尽管现行宪法因国内与国际形势变化已与客观实际格格不入，不利于菲律宾经济结构的调整和工业化发展，但是菲律宾国内的反美力量成功阻止了菲政府数次修宪的努力，使这部制定了约30年的宪法依然得不到修订。

其次是菲律宾的政治体制对经济结构调整起了反面作用。菲律宾独立至今，其政治体制虽然在期间有过剧烈的变动，但是大部分时间是实行美国式三权分立体制。立法、行政、司法各自独立、相互制约。由于菲律宾参众两院分别控制在与美国有着密切关系的大种植园主、“不在地主”和新生资产阶级手里，出于对本阶级既得利益的维护，参众两院对政府有关政策的提案往往难以达成一致意见，因而延时误事。东亚国家与地区在20世纪60年代初、70年代初和80年代中后期引来了三次发达国家资本转移的浪潮，实现了经济的快速增长与发展，可是，菲律宾政府有关对外开放的货币与贸易政策，促进外资投资的激励政策等提案均无法在国会两院顺利通过而错失发展面向出口工业的良机，这是菲律宾工业化尤其是制造业发展严重滞后的重要原因。

再次是菲律宾政局不稳与社会秩序动乱严重阻碍了菲律宾的经济转型。长期以来，菲律宾的政局与社会秩序一直处于不稳定状态。 20世纪80年代中期之后，“街头革命”成为菲律宾人试图更替菲律宾国家政权的特有现象。菲律宾历届政府都曾因棉兰老南部摩洛伊斯兰解放阵线（摩阵）和摩洛民族解放阵线（摩回）为实现民族自治而进行的斗争以及吕宋岛北部菲律宾共产党所领导的新人民军反菲律宾政府武装斗争所困扰。 9·11事件爆发之后，美国重新起用菲律宾作为其在亚洲的反恐先锋，并在2003年5月将菲律宾作为“非北约重要盟国”。为了配合美国政府的国际反恐战争，菲律宾政府宣布菲律宾南部棉兰老的穆斯林武装和菲共为恐怖组织，从而进一步加深了社会的矛盾，给菲律宾社会治安与秩序带来了严重的威胁。菲律宾政局和社会秩序长期不稳定造成外资裹足不前，20世纪70年代之后菲律宾的全要素生产率一直呈负增长颓势，在东亚经济体中表现最差。这种情况与菲律宾一直未能形成外资直接投资的浪潮有着紧密的关系，对菲律宾的工业发展造成了明显的制约。

2.）21世纪菲律宾的经济转型

菲律宾拉莫斯政府在20世纪90年代中期执政时曾经提出追赶东亚邻国，在20世纪末实现“正在工业化的新兴国家”的目标，使菲律宾人民过上“正在工业化的新兴国家生活”。但是，1997年爆发的东亚金融危机不仅使拉莫斯政府在经济结构转型中的努力付之东流，使菲律宾在2000年进入“新兴工业化国家”行列的目标完全落空，而且使菲律宾经济倒退了17年，GDP从在危机爆发前夕（1997年6月）的750亿美元降为危机爆发后的470亿美元（1998年7月）。

东亚金融危机造成菲律宾GDP的大幅缩水与菲律宾特有的高人口增长率是其人均经济发展水平与其邻国差距不断拉大的重要原因。如何达致联合国在2000年提出的以消除贫困为主旨的“千年发展目标”（MDGs）是摆在菲律宾政府面前的重大任务。针对菲律宾制造业部门所特有的“去工业化”特点，菲律宾国家经济发展署提出：抓住跨国公司产业转移的机遇，寻找菲律宾经济在跨国公司全球产业链上的环节，以促进经济的快速增长。与此同时，菲律宾政府制定了“21世纪国家信息技术计划”和“政府信息系统计划”，将信息产业和以信息产业为依托的业务流程外包（BOP-IT）作为引领经济快速发展新的增长点。

菲律宾国家经济发展署在2011年制定的《菲律宾2011～2016年发展计划》中提出了“实现持续的、产生大规模就业和贫困缓解”的“包容性”经济增长，采取一系列战略性措施来提高工业的竞争力，其中包括加强经济区建设和增强对民族品牌的认同意识；改善经商环境提高生产率和效率；对优先发展领域进行重点干预并支持中小制造厂商增加市场准入，拓展产业集群发展，加大竞争力文化以扭转菲律宾制造业在GDP中占比的下跌以及全国总投资率下降的窘境。为了达到“包容性增长”和减贫目标，菲律宾的六年发展计划把建立有竞争力的农业与渔业部门放在至关重要的地位，因此亟待提高农业和渔业部门的生产率和效率来维持人民尤其是穷人的食品和生活必需品购买力，并加速基础设施建设，以确保国家各经济部门，尤其是有关人民健康、教育、住房的部门公平获得安全、可靠、低成本高效益并具可持续性的基础设施服务与此同时，时任菲律宾总统阿基诺三世还改弦易辙，提出在其任内创造能够吸引外国投资者的良好国内投资环境提供更多的就业机会，使人民不再需要到国外去寻找就业机会，不再将出国谋生作为第一选择。

在美国政府的支持和帮助下，以信息产业为依托的业务流程外包（BOP-IT）在菲律宾得到了迅猛的发展，2009年成为仅次于印度的全球第二大BOP-IT承包国，曾被称为拉动经济增长、增加就业机会和缓解贫困的另一重要引擎。菲律宾贸工部从2010年开始将ICT/BOP（信息通讯技术/业务流程外包）部门列入投资优先计划中。不过由于印度、中国、东欧和拉美等国家也做出了政策调整，为BOP-IT产业的发展提供了更多的激励措施，菲律宾的BOP-IT产业优势正在消退。

虽然菲律宾经济在阿基诺三世执政期间取得了较高的经济增长率据菲律宾官方统计，2011年至2015年的经济增长率分别为3.7%、6.8%、7.2%、6.1%和5.8%。但是，由于经济增长主要是建立在政府最终消费的推动、BOP-IT服务业的发展以及由海外劳工汇款所带动的家庭最终消费的增长，没能引来外资对工业尤其是制造业投资的浪潮，工业包括制造业的发展依旧步履维艰，陷于停滞甚至倒退的状态。在2001年至2014年的14年中，菲律宾经济结构和就业结构的改变主要表现在从农林渔业向服务业的转移，制造业对GDP的贡献反而从1991～2000年的年均24.3%降为2011～2014年的年均23%，与此同时，制造业对就业的贡献也从10%降至8%。

基于制造业发展的长期滞后是菲律宾经济乏力以及高贫困发生率的根源，菲律宾政府决心采取强而有力的措施振兴制造业。根据菲律宾国家经济发展署所制定的产业发展计划，菲律宾决心在不久的将来建立具有全球竞争力、有强大的前向和后向联系的制造业部门。在优质管理供应链的支持下，菲律宾争取在汽车、电子、服装和食品等领域成为区域和国际生产网络中的枢纽，以使制造业贡献占总增加值的30%和总就业的15%。

为了达到复兴制造业的目标，菲律宾政府制定了一条经济结构转换路线图。短期目标是从2014～2017年保持比较优势产业的竞争力，加强新兴产业，增强现有行业的能力；中期目标是从2018～2021年将经济重心转移到高附加值的经济活动，在制造业的上游或核心部门进行投资，把制造业与农业和服务业链接和统一起来，创建一个制造业创新生态系统；长期目标是从2022～2025年继续技术升级，以保持一个具有全球竞争力和创新能力的制造业。

3.）菲律宾经济转型面对的困难与挑战

为了继续保持经济的高增长率，菲律宾杜特尔特总统在2016年6月10日上台执政后一方面延续前任政府的经济社会发展政策，另一方面提出了一些新的发展方向以加速菲律宾的经济转型。当前正在制订的菲律宾2017～2022年五年发展计划提出了“零加十”社会经济议程。所谓“零”是解决犯罪、毒品及其他安全问题。 “十”大经济社会议程除了继续保持现有的宏观经济政策，包括财政、货币和贸易政策，推进渐进式税制改革外，强调加快以“公私合作”（PPP）模式发展基础设施建设；创造便利的经商环境，以引进外资重振制造业并提高制造业的竞争力；促进农业和农产品加工业的发展，改进社会保障计划，包括政府的有条件现金转移计划；投资人力资本发展，包括卫生和教育系统以及相匹配的技能和培训；政府促进科技进步和创新，等等。

可是，菲律宾的政治经济沉珂积重难返，振兴制造业并实现菲律宾经济转型谈何容易，杜特尔特政府的经济转型面对重重困难与挑战。

由于菲律宾存在着大规模的基础设施瓶颈，使得全国各地所设立的100多个各种类型的出口加工区很难吸引到外国企业投资，也造成了经济的低效率和人民生活的低质量。在菲律宾国内低储蓄率和低投资率的制约下，菲律宾需要引进大规模的资金投入到包括铁路、城市轨道交通、公路、港口、供水、发电等基础设施建设。由于该部门的投资数额大，利润回收周期又长，一般私人是不愿意投资的。虽然以“公私合作”模式发展本国的基础设施，将菲律宾经济朝向以投资带动的高速增长并为国民创造就业机会曾是菲律宾前任总统阿基诺三世在任期间与人民达成的一项“社会合约”，但终因私人资本匮乏而导致成绩乏善可陈。杜特尔特总统能否引进外国资本与菲律宾政府合作，以“公私合作”模式进行“大推进”式的社会基础设施建设成为菲律宾实现经济转型的前提条件。

经济结构的调整与转型所需要的另一必备条件是科技进步和技术创新，这不仅需要政府在资金与政策上给以支持，而且需要企业对其经营模式进行成功的转换并在生产过程中运用新的技术。由于菲律宾政府的财政税收一直捉襟见肘，对促使技术升级的研发与制度创新方面支持力度极其有限，企业缺乏技术创新与变革的动力，能够显示与经济调整相适应的具有竞争力的企业凤毛麟角。因此，在资金匮乏的前提下，菲律宾的科技进步和技术创新唯有依赖引进外国直接投资，才能提升产品的质量和改善产品的设计，这对菲律宾杜特尔特政府是严峻的挑战。

与1992年之后菲律宾历届政府一样，杜特尔特政府的经济调整与改革也会遇到“违宪”的敏感问题。根据菲律宾宪法第12章的有关规定菲律宾公民或控股公司、社团在与外资共同开发矿产资源时，控股必须占60%；在某些领域如媒体、公用事业部门的控股必须占100%；在菲律宾的外国人和外国公司土地租赁不得超过25年；国家对石油业生产的中下游实行管制。现行宪法虽然早已脱离现实，但由于得不到修订仍然是外资引进的主要障碍。既然修宪改制是杜特尔特的竞选纲领之一，修改宪法中有关过时了的经济条款是能否引进外资振兴制造业，进行经济结构调整和转型的关键。由于菲律宾1987年的革命宪法主要包括了反对美国的强烈的民族主义、反对独裁统治以及“菲律宾人第一”等经济条款，菲律宾政府在1992年至今的修宪努力均因国内反修宪力量的强烈抵制而告失败，加上修宪的整个过程复杂冗长，杜特尔特政府能否在任期内实现修宪改制仍然有待观察。

杜特尔特是菲律宾选举史上首任运用三轮美国式选前辩论，以菲律宾版“特朗普”形象赢得众多中下层选民的青睐，来自于非寡头精英世家的民选总统。由于杜特尔特自上台执政以来推行了与其前任完全不同的“疏美亲中”外交政策，有可能影响到“菲美军事联盟关系”，他正在进行的菲律宾“反罪恶、反毒品、反腐败”运动遭到以美国为首的发达国家的质疑以及联合国和国际人权机构的谴责，加上杜特尔特意欲重启菲律宾政界20多年来最为棘手的修宪改制重任，如此种种，招致来自于各方，包括军界、国家精英阶层、国内亲美和反美势力的反对。因此，菲律宾政局能否稳定是此届政府能否实现经济转型，将菲律宾经济“以海外劳工带动的国内消费增长模式”转变为“以投资带动的经济增长模式”的关键。