【蓝海经济观察】城投是谁的孩子？

作者：杨政 沈奇
1、遵义道桥银行贷款重组


2022年12月30日，遵义道桥建设（集团）有限公司（遵义市国资委100%持股）发布《关于推进银行贷款重组事项的公告》，遵义道桥建设（集团）对其背负的全部155.94亿元银行贷款进行了重组，将上述银行贷款统一展期至20年、利率调整为3.00-4.50%（遵义道桥公开市场债务的利率平均超过7%），且前10年仅付息不还本、后10年分期还本。


财政部财政部发布关于政协第十三届全国委员会第五次会议第00272号（财税金融017号）提案答复的函，其中就有两则涉及到隐性债务风险防范化解。其中在稳妥化解隐性债务存量方面，财政部表示，稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。
那么，问题来了，城投到底是谁的孩子，该谁抱走呢？
2、城投发展与地方财政
1992
我国第一家真正意义的城投诞生了，即上海城投。
1994
分税制改革，地方事权财权不平衡。国开行成立。
1998
国开行与芜湖市“芜湖模式”，城投参与土地一级开发，并通过国开行获取贷款。
2002
重庆“八大投”与重庆模式。
2008
除国开行外，商业银行开放对城投贷款。鼓励地方政府设立融资平台。城投进入高速发展，隐性债务，影子银行随之快速发展。
2010
国发[2010]19号文发布，城投进入严监管。
2014
《预算法》修订，地方政府获得举债权力。国发〔2014〕43号，增强对地方政府债债务的规模控制与预算管理、控制化解债务风险。完善债务报告和公开制度，建立考核问责机制，强化债权人约束等。
2015
国办发〔2015〕40号，区分存量和增量实施分类管理，保障存量项目融资。同时启动地方政府债务置换缓解城投企业融资压力，城投再次加速发展。
2018
多项政策文件密集出台，城投隐性债务受到严监管。
2020
受疫情对经济的影响，城投再次进入发展期。
2021
城投监管再次趋严。银保监会〔2021〕15号文后，大量城投退出融资平台。
在1994年分税制改革之后，地方政府主要通过土地财政弥补财权的不足。而土地财政中最重要的土地出让收入的完成，需要进行土地一级开发与城市建设，由于地方政府缺乏资金， 同时地方政府没有举债权力，通过设立城投主体获得国开行贷款以完成土地一级开发与城市建设。2008年之后，城投开始大规模从商业银行获得贷款。


可见，城投这个孩子出生第一天开始，就是地方政府保障表外与监管外融资并补充财力的工具，虽然此后政策多次严监管与置换债务，并一再表示中央不救助原则，但经济下行压力导致地方政府一再加杠杆以推动地方经济发展，无论是PPP也好，BOT也罢，城投作为地方政府随时可以拿来用的融资主体，其数量不断增加，融资规模也不断扩大。Wind数据显示，2022年我国城投债发行规模为48453.97亿元，同比下滑15.46%，是自2017年以来融资规模首次同比缩减，但这一数字只是仅次于2021年。
3、城投信仰与政府融资属性剥离
城投信用的背后是地方财政的信用，这种产权不明晰，近乎无风险高收益的信贷资产是商业银行十分重要的资产。在经过多次经济周期的洗礼，市场化主体因为需要承受市场波动风险大量出清，导致城投债一度出现哄抢。


2022年05月25日，“22大丰海港CP002”的发行公告显示。据机构人士称，该券发行总额仅5亿，却遭到近300亿资金的疯抢。因此，发行人就发行利率区间进行调整，自5.50%开下限至5.00%。


从2010年起，中央多次谈及剥离城投公司政府融资属性，但直到银保监会〔2021〕15号文之后，城投才至少名义上大批退出融资平台。在银保监会〔2021〕15号文中，一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资；二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。这样，城投企业将不再承担政府投资项目的融资职能，也不再承担公益性项目投融资功能，市场化经营、自负盈亏。财联社数据显示，2022年有94家企业宣布退出政府融资平台，其中有12家发债城投。
4、生下来还要养得住，养得好
从历次的严监管周期发现，不兜底是老生常谈。一方面，由于始终没有厘清城投相关业务主体的责任，没有主体真正对城投的具体的融资经营活动负责；另一方面，经济下行压力，地方财政的紧张，刚性支出与城市发展又亟需城投这个渠道获得资金，城投承担的职能越来越多。
银保监会〔2021〕15号虽然名义上使得大批城投退出政府融资平台，但城投公司与地方政府之间始终存在较多业务和资金往来，城投的经营业务和承担职能没有实质性改变，商业银行仍然会基于地方政府的信用或者迫于地方政府压力给予城投信贷支撑。
城投其实就是地方政府的孩子，因为其职能很大程度就是地方政府相关职能的延伸，由于城投人、财两权并不独立，事实上城投平台距离独立市场主体相去甚远。而且城投的市场化转型只能说是一个方向，或者说是一个口号和目标。
因此，中央不兜底并不意味着地方政府可以一甩了之。城投与金融机构的关系密切，从永煤事件可以看出，单个国有企业信用的塌陷使得整个区域信用环境快速出现连锁反应，甚至有诱发系统性金融风险的可能。因此，一旦出现风险事件，地方政府往往必须担负起城投债务的监管责任和最终清偿义务。
5、蓝海观点
城投是地方政府的孩子，在分税制改革后地方财权、事权不平衡的情况下，城投长期是地方财政重要的表外融资渠道。
既然需要由地方政府负责，相关的城投债务就要回到地方财政的表内，接受监管与规则的约束。可以从置换城投债务做起，当前城投债务期限短、利率高，主要原因就是信用背书不足，对于城投公司资产和业务进行分类处置，专业化运营，应该是看得见效果的举措：
公益性业务发展成为成本中心，现有债务部分置换为专项债券或者其他长期低息债务
土地开发等收益性业务转型为有限责任公司，地方政府委托职能部门按照公司法行使权利并逐步引进社会资本。
（全文完）