应对新式银行的风险与危机：晚清民国的金融监管之道

鸦片战争后，票号、钱庄等中国传统金融机构日益衰落，新式银行在中国兴起并得到快速发展。然而，新式银行在带来新气象的同时，也引发了大量风险与危机，国人开始认识到银行监管的重要性。随着清末的初期探索，北洋政府时期的进一步发展，以及南京国民政府时期的日臻完善，政府对于银行监管的认识和实践不断深入，在规范银行运营、维护金融稳定方面积累了宝贵的经验与教训。
晚清时期银行监管的初步尝试
晚清以降，伴随着西方列强的入侵，外商银行纷纷在中国设立总行或分支行处。1854年英国丽如银行首先进入中国，1865年汇丰银行在华设立总行，此后，德、法、日、美等国银行先后将涌入中国近代金融市场。据统计，到民国成立前，外商在华设立的银行达28家。这些外资银行拥有货币发行特权，垄断国际汇兑，还控制着清政府财政主权，在华金融势力迅速扩张，引起国人的注目与思考。


1896年俄国在天津设立道胜银行
一批与国外接触较早的人士，开始有了效仿西方创立新式银行的议论和尝试。在魏源、洪仁玕、盛宣怀等先进人士的极力主张下，中国创办自己的银行成为势在必行之事。1897年5月27日，经过重重准备，中国自办的首家银行——中国通商银行成立，拉开了我国创设银行的序幕。相继地，官办的户部银行、交通银行，各省市设立的地方银行、商业银行、专业银行纷纷设立，中国近代银行业系统已初现雏形。
虽然新式银行大量设立，但却处于缺乏监管和管理的状态。清政府对于银钱业发展未加监理，很多新办银行未经国家审批而开设，其经营业务活动也无规定限制可以遵循。由此造成银行风险不断出现，金融恐慌和金融风潮频繁发生，迫使清政府不得不将对于银行的监督管理纳入经济事务管理范畴。在中央政府机构设置方面，1906年户部改制为度支部时，特设了宝泉局、大清银行、造币总厂等下属单位，同时推行银行监理官制度，随时检查大清银行票据、现金及账簿，出席股东总会等一切会议。就地方政府而言，在恐慌时期各地都临时支出官银以救济市面。
作为“准中央银行”的户部银行，1904年成立时也被赋予了维持金融稳定的责任与义务。现代意义上的中央银行是指以控制一个国家的货币和银行体系为其主要职责的公共管理部门，近代中国中央银行的发端被认为是作为“总银行”的户部银行。依据《试办（户部）银行章程》，户部银行在市面银根紧急青黄不接之时，可向户部禀请发给库款接济。同时，该行还有“整齐币制价值之权”，“有凡遇市商把持垄断，将各项制币价值任意抬抑之时，本行得以禀请从严惩办，秉公定价，务使币价一律，以维圜法”（《试办银行章程》，载孔祥贤：《大清银行行史》，南京大学出版社1991年版，第72页），体现了户部银行控制金融市场的权力。


1905年8月22日，清朝政府收回制造铜元的制造权，与天津开办户部造币总厂，统一制造。图为开办户部造币总厂的户部官员和造币总厂的官员合影。
1908年，户部银行改为大清银行，进一步发挥着守护金融安全的重要职责。除延续户部银行请款救济市面银根紧急之责，1908年度支部颁行的《银行通行则例》第九条还明确规定，凡是核准注册各银行遇危险情形，可由所在地方官向度支部报明详细情形及未来营业希望，如系一时不能周转，可向大清银行商借款项或实力担保。大清银行先后救济市面达十三次，其中北京六次，上海两次，营口、汉口、杭州、吉林、广州各一次（孔祥贤：《大清银行行史》，南京大学出版社1991年版，第198页）。如1908年慈禧和光绪帝的去世，引发上海民众对于政局不稳的担忧，钱庄和票号出现挤兑现象。与此同时，上海外资银行却突然减少对钱庄的拆解，许多钱庄和票号深陷困境。为遏制危机扩散，大清银行作为担保人向度支部借款，再转借给各银号、钱铺以资周转，缓解紧张局势。
户部银行、大清银行对于金融市场的监管和救助，在近代中国金融史上是具有里程碑意义的。尽管当时还未有较为完备的制度措施，但清政府依托这样一套新式国家银行体系的运行，试图对金融风险进行一定化解，以此稳定金融市场。从此意义而言，晚清政府在金融监管实践方面迈出了重要的第一步。
北洋政府时期银行监管的逐渐推进
北洋政府时期，中国民族资本主义得到长足发展，新式银行亦如雨后春笋般相继成立。然而，国内政治经济环境不稳，再加上处于起步阶段的中国银行业缺乏稳健的运行机制，导致该时期银行业发展极不稳定，旋起旋闭、开歇频仍。1917-1927年间，既是银行开设的高峰期，也是倒闭率最高的时期，达74%（中国银行总管理处经济研究室编印：《全国银行年鉴》（1937），第7-8页），给经济社会带来严重冲击。
面对银行业大发展和倒闭风潮频发的现实矛盾，时人深刻认识到银行正常运转对于社会经济民生的重要性。如果“银行之营业而不确实也，则根本未固，误放资金，贪图厚利，滥发纸币，一旦图穷匕见，不独营业受其顿挫，而社会亦难免于恐慌。今日各国对于银行之营业，莫不有严重之监督者，职此故也”（王显谟：《论银行之监督与公告》，《银行周报》1921年5月3日）。基于这样一种共识，北洋政府从银行监管主体确立、法律颁行等方面着手来构建银行监管制度。


20世纪初期，上海商业储蓄银行。
首先，银行监管主体的确立。北洋政府效法日本金融监管制度，由财政部接替度支部承担银行监管的职责。1916年12月，财政部出台《银行稽查章程》，规定官立、私立各银行稽查事项由本部派员办理。1919年1月，北洋政府进一步明确财政部监管事项范围，涵盖银行稽查制度、银行准入管理以及银行与财政关系的处理三个方面。同时，为加强对货币方面的管理，北洋政府于1914年、1918年两度特设币制局，由财政总长兼任督办一职，整理全国币制，“凡财政部所属造币总分厂、印刷局、造纸厂及各银行监理官，应受币制局之监督和指挥”（《大总统公布币制局官令（1918年8月10日）》，载中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑金融（一），江苏古籍出版社1991年版，第2页）。1923年12月，币制局被裁撤，相关事宜统一交由泉币司负责，但财政部作为银行监管的主体地位并未改变。
北洋政府时期，除明确财政部银行监管主体地位，还设立监理官制度来实际执行财政部对银行的监管。晚清时期监理官制度首次在大清银行推行，1913年4月，对于由大清银行改组而来的中国银行，财政部颁行《中国银行监理官服务章程》，继续执行监理官制度，对中国银行一切事务进行监视。随后，监理官制度被不断推广普及，最终不仅包括国家银行、地方银行，还包括官商合办的银钱行号、发行纸币的商办银钱行号以及官办银钱行号，几乎涵盖所有金融机构，明确反映出政府监管的强化。财政部银行监管主体的确立及其配套的监管官制度的实施，标志着北洋政府时期银行监管制度的初步确立。
其次，银行监管法律体系的设置。清末《银行通行则例》作为中国首部银行法，标志着政府作为金融市场重要参与者对银行开展立法管理的开端。但这部法律在内容上还存在诸多不足，且较为简陋。北洋政府建立后，社会各界纷纷提议修改《银行通行则例》，主要是从规定银行资本最低限额、规范银行营业报告书及表册、细化银行监管措施以及制订施行细则等四个方面进行完善（沧水：《对于银行法规修订会先进一言》，《银行周报》1920年8月24日）。在这些建议与倡导的基础上，1924年北洋政府财政部颁布《银行通行法》，共25条，对银行准入、银行退出做出明确规范。此外，各类专业银行也都结合自身特点制订了各自的规章条例，对银行的业务经营做出规定和限制，形成了对《银行通行法》的有益补充。
北洋政府时期，当银行经营出现严重问题，政府也有一定的市场救助措施。如在1914年劝业银行条例中，规定当劝业银行之盈利不足五厘时，财政部可以酌量给予补助金。1916年中国银行、交通银行京钞挤兑风潮时，北洋政府还通过公债发行来收回京钞，缓解危机。总之，北洋政府为维护金融市场稳定推出的法规和救助措施，促使该时期金融监管事业较清末已有较大发展，对南京国民政府时期金融立法与金融发展影响甚大，发挥了承上启下的重要作用。
南京国民政府时期银行监管的完善发展
南京国民政府时期，银行监管得到进一步深化，主要基于以下两个方面的原因：首先，银行业在快速发展的同时，由于经济萧条和政局动荡的影响，银行停业危机的广度与深度加剧，政府监管迫在眉睫；其次，在国际上政府干预主义思潮兴起，加强银行监管在美国等国家成为主流，在国内也逐渐成为社会各界的共识。南京国民政府在清末和北洋政府银行监管制度的基础上，广泛吸收西方金融监管理论，从引进模仿到立足中国实际，逐渐完善了该时期的银行监管制度。
1927年11月，南京国民政府在财政部内设金融监理局，统一对全国金融实行监督管理。金融监理局面向所有金融行业构建了全流程监管体系，对于银行业的监管内容“关于审核银行之章程、则例事项，关于检查银行业务及财产事项，关于监察银行纸币之发行及准备事项，关于银行及其他一切事项”（《国民政府财政部金融监理局组织条例》1927年11月19日，载中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编财政经济4，江苏古籍出版社1994年版，第1-3页）。可见，金融监理局不仅注重银行内部管理的监管，也强调货币发行的控制。也正是由于这个原因，金融监理局在成立不足一年时间内就被改为钱币司，财政部钱币司由此成为全国一切金融事项的监管机构。


1935年11月3日，民国政府统一全国币制，中央、中国、交通、农民四家银行发行的法币。
在财政部监管主体地位得到明确的同时，中央银行开始进入监管实践。南京国民政府时期有了实际意义上的中央银行的设立，在1928年10月《中央银行条例》中从法理上确立了中央银行具有最后贷款人职责。但中央银行真正金融监管功能的发挥是在抗战后期，其监管权完全受财政部委托和授权。此外，1942年，财政部还优化了监理官制度，在各大城市设立监理官办公处，并在重庆以外的派出机构委派监理官，在重要银行派出监理员。
南京国民政府十分重视银行监管法律体系的完善。1931年银行业根本大法——《银行法》诞生。《银行法》吸取了晚清《银行通行则例》及北洋政府《银行通行法》的优点，并对其进行多方面的改进，对监管要求更加严格，条款设计更加严谨，严把银行准入门槛，规范银行退出制度，并对银行的检查和报告制度做出详细要求。1934年7月，鉴于人们储蓄意识的不断提高，储蓄业务日渐成为银行业务重要组成部分，《储蓄银行法》应运而生，防止作为一般法的《银行法》出现疏漏，用以彰显政府对银行“储蓄业务”的监管。这些立法以全面、细致的监管内容辅以严格的外部权威性，使得政府监管首次明确发挥了重要作用。
这一时期，政府对于金融风潮的援助手段更加多元化。在1934年“白银风潮”中，美国宣布白银国有，在全世界范围内高价进行白银收购，中国白银大量外流，对银本位制的基础造成严重冲击。随后，通货膨胀、企业停闭、银行挤兑等现象大规模发生。南京国民政府不仅对于受挤兑影响的银行给予了贷款援助，同时还通过增资改组将其纳入政府金融体系。这是南京国民政府金融统制政策的必然结果，政府通过国家权力来调动全国金融资源。
近代中国银行业经历了从政府对监管无意识、到尝试开始实施监管、再到主动加强监管、最终到严格金融监管的发展历程。银行监管制度从无到有、从弱到强的变迁也推进了中国金融迈向现代化的进程。
【本文系国家社科基金一般项目“银行停业与近代中国银行业稳定研究”部分成果。】